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全面准确把握立案审查有关规定

来源:中国纪检监察报             发布时间:2017-06-09

  十八届中央纪委七次全会审议通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》(以下简称《工作规则》)。中央纪委制定监督执纪工作规则,就是以实际行动向全党全社会昭示,党的纪律检查委员会是有制度笼子的,纪检干部是有着严格纪律约束的。

  监督执纪问责是党章赋予纪委的职责。从发现问题到执行纪律,再到责任追究,都是全面从严治党的重要组成部分。当前,各级纪检机关和纪检干部要以强烈的政治意识、纪律意识,严格按照监督执纪工作规则办事,带好队伍、加强教育和管理监督,让规则成为纪检机关依规治党、强化自我监督的制度利器。——编者

  立案审查是严肃的政治任务,也是监督执纪的核心环节。《工作规则》与《案件检查工作条例》及其实施细则关于立案审查的规定相比,表述有差异,程序有变化,要求有提高,各级纪检机关应当领会实质、注重实效,准确把握立案审查的新旧规定。

  “四种形态”语境下的立与不立

  慎始。《党章》第三十八条规定,对违纪的党员,可给以批评教育直至纪律处分;《纪律处分条例》第十八条规定,对于党员违犯党纪应当给予警告或者严重警告处分,具备从轻、减轻情形的,可以给予批评教育或者组织处理,免予党纪处分;《工作规则》第二十一条规定,轻微违纪的可采取谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话等方式处理。这都要求承办部门坚持宽严相济,把准政策界限,惩前毖后、治病救人,把握运用好“四种形态”,从政治、经济、社会、法纪等层面综合把握好立与不立、如何处理问题,慎重提请立案。

  慎终。“需要追究党纪责任”是立案的必要条件,立案就是要追究党纪责任,按照《案件检查工作条例》实施细则第十三条规定给予纪律处分或者免予纪律处分。工作实际中,即使免予纪律处分,一般也会配合使用诫勉谈话、组织处理等措施。这意味着若违纪事实存在、证据确凿,立案审查必然对执纪对象造成负面政治影响。《案件检查工作条例》实施细则第三十八条规定,经查失实的,应当报请立案机关销案并向被调查人及其所在单位党组织说明情况。这说明初核至关重要,如果初核不扎实、立案不准确,必然损害监督执纪公信力。承办部门必须要本着对组织和党员负责的态度,研判立案审查后的可能走向并制定各种处置预案后,方能提请立案。

  慎责。《工作规则》第五十四条规定,对审查结束后发现立案依据不充分或者失实的要“一案双查”;《案件检查工作条例》第四十五条规定不准故意夸大或缩小案情;实施细则第四十八条规定要对违反规定的办案人员追责,均明确了立案审查中的失职渎职责任。《问责条例》规定各级纪委(纪检组)及其领导成员是问责对象,并明确了问责的方式和程序,要求失责必问、问责必严。承办部门既要对监督执纪对象执纪不手软、问责敢较真,又要把自己摆进去,时刻牢记纪检干部也是问责对象,在立案审查环节,必须确保立得住、查得实、处分得当。

  立案审查标准的变与不变

  《工作规则》第二十五条与《案件检查工作条例》第十六条相比,重申了两个立案审查要件,即程序上要“经过初步核实”,实体上“需要追究党纪责任”;改变了一个表述,即将“确有违纪事实”变更为“存在严重违纪”;增加了一个条件,即“已经掌握部分违纪事实和证据,具备进行审查的条件”。上述变化是“全面从严”的内在要求,是区分第一种形态与后三种形态的科学表述,也是对《党章》第三十八条第一款的具体落实。而有的同志对“违纪”与“严重违纪”的变化存在误读,认为只有拟给予撤销党内职务以上处分的才需要立案审查,明显是错误的。

  从精神实质看,“严重”的定性与“已经掌握部分违纪事实和证据,具备进行审查的条件”相结合,必然要求承办部门提升初核质量,全面把握事实、性质、责任、情节,厘清是非轻重等关键问题后,方能提请立案。《工作规则》限定了审查、审理等11处时限,却未明确初核时限,结合《案件检查工作条例》第十五条对初核时限的要求理解,其外在导向是从宽把握初核时限,内在要求则是提升初核质量。从条文理解看,第二十一条第一款第二项经初核“问题轻微,不需要追究党纪责任的,采取谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话等方式处理”,即轻微违纪问题应适用第一种形态。“轻微违纪”和“不需要追究党纪责任”与“严重违纪”和“需要追究党纪责任”语言上相互对应,逻辑上无缝衔接,即第二、三、四种形态的处理均需经过立案审查。

  因此,将“严重违纪”理解为“拟给予撤销党内职务以上处分”的误读,是先入为主、程序倒置,不符合实事求是原则的。立案审查是追究党纪责任的前置程序,“严重违纪”是拟追究党纪责任违纪问题性质的统一表述,《工作规则》未改变或提高立案标准,但明确应更加扎实初核,为立案审查奠定坚实基础。

  党委主要负责人的批与不批

  《工作规则》第二十六条第一款规定,立案审查呈批报告由纪检机关主要负责人审批后,报同级党委(党组)主要负责人批准,予以立案审查。

  从精神实质看,该款规定是对《党内监督条例》第十五条“党委(党组)在党内监督中负主体责任,书记是第一责任人”及第二项“加强对同级纪委领导”的具体阐释,也是纪检机关讲政治顾大局的具体体现,突出了“同级”党委对纪委的领导和监督。从工作实际看,地方各级纪检机关特别是县级纪检机关,为排除干扰阻力,整合办案资源,当前存在大量乡案县查等提级办理情形。《工作规则》第三条明确监督执纪工作以上级纪委领导为主;第八条规定上级纪检机关必要时也可对下级纪检机关管辖的党组织和党员干部违纪问题直接进行执纪审查。因此,提级办理情形由上级纪检机关主要负责人批准立案,已比下级党委(党组)主要负责人批准层级更高,把关更专业更严格,契合《工作规则》精神实质,也更符合工作实际。

  综上,把握第二十六条第一款应分两个层次,纪检机关对同级党委(党组)管理的监督执纪对象立案审查,应当报同级党委(党组)主要负责人批准;对下级党委(党组)管理的监督执纪对象立案审查是否报批,可以由纪检机关主要负责人决定。

  纪委常委会的议与不议

  《工作规则》未明确立案审查是否经常委会审议,与《案件检查工作条例》实施细则第十六条、十八条规定不同。

  从条文适用看,《工作规则》《案件检查工作条例》及实施细则效力应属同一位阶,但《工作规则》系新规定且第五十七条明确,“凡与本规则不一致的,按照本规则执行”。即立案审查呈批报告须经承办部门集体研究提出,报纪检机关主要负责人审批,报同级党委(党组)主要负责人批准,予以立案审查。

  从特殊性看,《党章》第四十四条第四款明确同级党委委员的立案应报同级党委批准。《案件检查工作条例》第十九条及实施细则第十六条、十八条对党组织和同级党委委员、候补委员及纪委委员的立案程序单独作出规定,要求一般由同级党委常委会会议讨论决定。为体现对等原则,报同级党委批准立案的,纪委常委会会议应当先行审议。因党组织是其所在地方、领域、部门的领导核心,党委委员、候补委员及纪委委员由党的代表大会选举产生,对上述对象立案审查涉及面广、影响力大,应当更加审慎,由纪委常委会会议审议有利于集思广益、科学决策。因此,对同级党委工作部门、党委批准设立的党组(党委),下一级党委、纪委等党组织,同级党委委员、候补委员和纪委委员的违纪问题立案审查的,应当由纪委常委会会议审议后,报同级党委批准。此外,根据民主集中制原则和《案件检查工作条例》实施细则第十八条规定,经党委(党组)主要负责人批准立案的,应当通过传阅立案决定、会议传达等方式,及时向其他纪委常委通报。

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